十年间，PPP有多燃，就有多难

2023-11-21 00:00

今年，PPP（政府与社会资本合作）被暂停后，市场一度引发热议。
前段时间，新机制重启。备受关注的PPP，将会走向何方？
短短十年间，PPP究竟是功是过，各种声音充斥耳边。
站在地方政府视角，一定程度上起到改善公共服务、拉动有效投资的作用。
PPP功大于过，政策本身是好的。作为一项政策，必然是有利有弊，应该看到其长处。

新机制特点

如今，PPP何去何从，坊间十分关注，也亟需国家层面的政策加以明确。
11月8日，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。
本次文件，回应了PPP领域的诸多争议，是初心与价值的双重回归。
新机制下，PPP项目具有以下几个特点：
聚焦使用者付费项目，降低对财政支出的依赖；全部采取特许经营模式；优先选择民营企业参与；特许经营期限延长；限定有经营性收益的项目等。
新机制下，PPP项目应严防新增地方政府隐性债务，政府可给予PPP项目的支持包括：
第一，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，即采用资本金注入方式给予支持，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续。
第二，按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
由于，新机制下对PPP项目收入有要求，且优先选择民营企业参与，项目合作期限长、不确定性高，再加上民企自身在规模、融资、企业管理等方面的劣势，可预见未来PPP市场总体量将面临大瘦身。
现阶段，PPP模式也作为政府投融资传统手段，用于稳定政府方固定资产投资。全国各省份对于PPP模式的选择呈现出明显的差异化特征。
现在部分省份地方政府，把PPP模式作为政府首选的政府投融资工具，也有部分省份由于繁琐性，让PPP模式作为备选方式。
从省级入库层面，处于严格把关状态。同时，各层级政府对PPP模式的态度不一，相较于市级政府，区县级政府由于经济体量的限制，会优先考虑采用PPP模式策划项目。

新趋势如何

在文件加持下，2024年之后，PPP趋势如何？
短期内，可靠传统基建公建稳定并适度拉动经济。
但是，我国经济需要向高质量可持续方面转型，政府投融资手段就必须要进一步以市场为导向。
同时，PPP模式也急需要模式创新，真正可以通过PPP模式，发挥社会资本在公共产品供给方面提质增效的作用。
其中，尤其以PPP模式推进综合开发类项目，是需要市场去摸索并创新的方面，以此有效补充当前地方政府对于大体量投资项目投资融资模式的空白。
如何以市场为导向，更好的在现行PPP的体制机制下，利用好PPP模式的政策优势，推动大投资体量综合开发类项目的实施急需破局。
有人说，回顾PPP十年发展历程，是一个知行合一的过程，是一个自信与自负、规则与规律、恒产与恒心的相互映射、纠结和转化的过程。”
还有人说，在这个过程中，行为模式很快发生了调整，知与行渐行渐远。
比如，知道PPP不应沦为单纯的融资工具，但实际上它很快就是了，各方主体心照不宣；清楚基础设施投融资的一些基本规律不可违背，但却试图扭转市场规律；更是明白，无恒产则无恒心，政企之间应该真正像过去那些特许经营试点项目一样，将放眼放得更长远。

重新来认识

自2013年底，我国PPP开始进入全面推广阶段。
根据各部委相关文件，PPP是公共部门和社会部门为提供公共产品和服务，而形成的各种合作伙伴关系，参与方之间的职责和权利是通过合同文本等形式明确约定的，风险共担、利益共享。
1.探索阶段（20世纪80年代-2002年）
我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。
1984年，深圳沙角B电厂BOT项目是我国第一个BOT项目。探索初期，PPP的社会参与方为外商资本。
90年代，我国开始推进PPP试点。
1993年，国家计委开始就投融资体制改革问题进行探索。一年后，国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目（国家批准的第一个PPP试点项目）、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。
此阶段，民营资本开始作为社会方参与到PPP项目中，但是因权责契约、利益分配缺乏明确界定，一些项目以失败告终。
2.曲折发展阶段（2003-2013年）
2002年底，当时建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年又出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，成为这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
2005年，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，又一次明确“允许非公有制资本进入公用事业和基础设施领域”。
在政策推动下，2003年全国各主要城市掀起了PPP发展高潮。
这一阶段，PPP模式应用最多的是污水处理项目，同时还有自来水、地铁、开发区、燃气、路桥等项目。
彼时，PPP项目运作中的市场化特征非常明显：外企、民企、国企同台竞争，多以联合体形式参与PPP项目。
2008年，“四万亿”经济刺激计划推出，公共基础设施建设主要通过地方政府投融资平台，PPP项目大幅减少。
3.全面推广阶段（2013年底-2017年）
PPP模式，作为政府投融资模式的改革创新，开始被全面推广发展，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2014年以来，纷纷出台了推广PPP模式的通知、操作指南和合同管理规范、金融支持等。各地财政也成立了相关部门对接，多个省份出台新规力推PPP模式，开启PPP示范项目工作。
进入全面推广阶段后，由财政部和发改委两个部门主管，分别负责公共服务和基础设施领域的PPP项目，双方各自建立了财政部PPP项目库和发改委PPP推介项目库。
4.规范发展阶段（2017年底-2023年）
进入规范发展阶段后，2018年-2019年，在PPP项目库清理整顿下，PPP项目数和总投资小幅下降，2020年后小幅增长。
此次，文件一出，自PPP全面推广发展10年后，我国PPP进入全新发展阶段。
正是如此，返璞归真后，PPP或其所代表的那些基本理念、规律和它所期待并不可或缺的市场环境，才是值得我们重新认知和付诸实践的领域和方向。